|
INFORME DE REVISIÓN
COMUNICACIÓN PÚBLICA MEX 2001-1
SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL
UNIDAD DE ASUNTOS INTERNACIONALES
OFICINA ADMINISTRATIVA NACIONAL DE MEXICO
PARA EL ACUERDO DE COOPERACIÓN LABORAL DE ÁMERICA DEL NORTE
México, D.F., 8 de noviembre de 2002
CONTENIDO
I. Resumen Ejecutivo
II. Introducción
III. Marco Jurídico
IV. Comunicación Pública MEX 2001-1
V. Asuntos relativos a la legislación laboral y obligaciones del ACLAN
5.1 Prevención de lesiones y enfermedades ocupacionales
5.1.1 Argumentos de los peticionarios
5.1.2 Obligaciones de los Estados Unidos de América conforme al ACLAN
5.1.3 Legislación laboral aplicable
5.2 Indemnización en casos de lesiones de trabajo o enfermedades ocupacionales
5.2.1 Argumentos de los peticionarios
5.2.2 Obligaciones de los Estados Unidos de América conforme al ACLAN
5.2.3 Legislación laboral aplicable
5.3 Protección de los trabajadores migratorios
5.3.1 Argumentos de los peticionarios
5.3.2 Obligaciones de los Estados Unidos de América conforme al ACLAN
5.3.3 Legislación laboral aplicable
VI. Recomendación
VII. End Notes
COMUNICACIÓN PÚBLICA MEX 2001-1 INFORME DE REVISIÓN DE LA OAN DE MÉXICO
I. Resumen Ejecutivo
El Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte (ACLAN) tiene como objetivos: mejorar
las condiciones de trabajo y los niveles de vida en el territorio de cada una de las Partes;
promover al máximo los principios laborales establecidos en el Anexo I de dicho Acuerdo;
estimular la cooperación para promover la innovación, así como niveles de productividad y
calidad crecientes; alentar la publicación y el intercambio de información; proseguir
actividades de cooperación relativas al trabajo en términos de beneficio mutuo; promover la
observancia y la aplicación efectiva de la legislación laboral de cada una de las Partes; y
promover la transparencia en la administración de la legislación laboral.
El ACLAN no establece normas laborales nuevas, ni pretende homologar las legislaciones
laborales de los tres países. Busca resaltar, en cambio, el interés y compromiso de los tres
países por la aplicación efectiva de su propia legislación laboral, por parte de sus autoridades
nacionales competentes. Contempla el mecanismo de comunicaciones públicas para que cualquier
persona pueda llevar a la atención de los gobiernos asuntos relativos a la aplicación efectiva
de la legislación laboral surgidos en el territorio de alguna de las Partes. El presente
informe de revisión cumple con este mecanismo.
El ACLAN prevé otros mecanismos entre los tres gobiernos para abordar los asuntos relativos a
la aplicación efectiva de la legislación laboral como son las consultas ministeriales, los
comités de expertos y los paneles arbitrales. Después de amplias oportunidades de diálogo y
colaboración, únicamente el panel arbitral está facultado para determinar si algún gobierno
incurrió en una pauta persistente de omisiones en la aplicación efectiva de la legislación
laboral sobre seguridad e higiene, trabajo de menores y salarios mínimos, y sancionar al
gobierno que corresponda.
La Oficina Administrativa Nacional de México, adscrita a la Coordinación General de Asuntos
Internacionales de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, recibió el 24 de octubre de
2001, la Comunicación Pública MEX 2001-1 presentada por cuatro organizaciones no gubernamentales
: National Mobilization Against SweatShops (NMASS), Chinese Staff and Workers' Association (CSWA
), Asociación Tepeyac, y Workers' Awaaz, junto con trece trabajadores (nacionales de China,
Etiopía, Guatemala, México, Polonia, República Dominicana, y El Salvador) de diferentes ramas
industriales del estado de Nueva York.
La Comunicación Pública MEX 2001-1 se refiere a presuntas omisiones en la aplicación efectiva de la legislación laboral por parte de las autoridades estadounidenses respecto a los principios laborales número 9, prevención de lesiones y enfermedades ocupacionales; número 10, indemnización en casos de lesiones de trabajo o enfermedades ocupacionales; y número 11, protección de los trabajadores migratorios; del Anexo 1 del ACLAN.
Los peticionarios de la Comunicación Pública MEX 2001-1 señalan que las autoridades laborales
estadounidenses no cumplen con las obligaciones establecidas en los artículos 3 y 5 del ACLAN,
sobre Medidas gubernamentales para la aplicación efectiva de la legislación laboral y Garantías
procesales, debido a excesivos y continuos retrasos en la adjudicación de indemnizaciones
por lesiones y enfermedades ocupacionales. Los peticionarios alegan que estos retrasos
demuestran una pauta persistente de incumplimiento de la legislación laboral por parte del
gobierno de los Estados Unidos de América.
Los peticionarios consideran que la omisión sistemática de garantizar procedimientos justos,
equitativos y transparentes a los trabajadores lesionados y enfermos por motivo de su trabajo
constituye una violación por parte del gobierno de los Estados Unidos de América de sus
obligaciones conforme al ACLAN. Además, señalan que las reformas de 1996 a la legislación
aplicable en materia de indemnización laboral han reducido los montos de las indemnizaciones;
han aumentado los requisitos para obtenerlas; y han puesto el tratamiento médico en manos de las
aseguradoras, las cuales pueden retardar o suspender los servicios médicos.
Los peticionarios denuncian que la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York, al retrasar
la adjudicación de indemnizaciones o al reducir o suspender dichas indemnizaciones a
trabajadores lesionados o enfermos, desvirtúa el índice de lesiones y enfermedades en las
empresas, lo cual disminuye las primas de seguro que los empleadores deben pagar, y en
consecuencia, coadyuva a que las empresas evadan sus obligaciones en materia de prevención de
lesiones y enfermedades ocupacionales.
En relación con la protección de trabajadores migratorios, los peticionarios afirman que
algunos trabajadores que cumplen con los requisitos para recibir indemnización laboral no pueden
recibir otras prestaciones gubernamentales debido a su condición migratoria. Además, consideran
que los procesos ante la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York para determinar la
procedencia del pago de indemnización laboral son inequitativos para los trabajadores
migratorios que no hablan inglés, porque los servicios de traducción son inadecuados,
insuficientes o inexistentes.
El 15 de noviembre de 2001, la OAN de México admitió para su revisión la Comunicación Pública
MEX 2001-1, al cumplir ésta con los requisitos establecidos en el artículo 1 del Reglamento de
la Oficina Administrativa Nacional de México sobre las Comunicaciones Públicas a que se refiere
el artículo 16(3) del Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 28 de abril de 1995.
El 17 de diciembre de 2001, la OAN de México solicitó consultas a la OAN de los Estados
Unidos de América en términos del artículo 21 del ACLAN, sobre los asuntos relativos a la
legislación laboral abordados en la Comunicación Pública MEX 2001-1. Dicha consulta no fue
respondida hasta la fecha de emisión de este informe.
De conformidad con el artículo 9 del Reglamento de la OAN de México sobre las comunicaciones
públicas, la OAN de México emite el presente informe acerca de los asuntos relativos a la
legislación laboral surgidos en el territorio de los Estados Unidos de América, presentados por
los peticionarios, y la relación entre dichos asuntos y las obligaciones establecidas en el
ACLAN.
Debido a la falta de respuesta por parte de la OAN de los Estados Unidos de América a las
consultas solicitadas por la OAN de México, la revisión de la Comunicación Pública MEX 2001-1
se basó en la información y documentos presentados por los peticionarios, y se analizó
exclusivamente la legislación laboral estadounidense a la que hicieron referencia los
peticionarios.
Respecto a las supuestas violaciones a los derechos de indemnización en los casos
particulares de lesiones de trabajo o enfermedades ocupacionales descritos por los peticionarios
, la OAN de México de acuerdo con el artículo 5.8 del ACLAN, el cual señala que los asuntos
pendientes de resolución no serán objeto de revisión, no realiza señalamiento alguno. Esto
obedece a que dichos asuntos, según se infiere de la Comunicación Pública, aún se encuentran en
proceso de solución ante la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York.
En relación con las denuncias de los peticionarios respecto a que las reformas de 1996,
vinculadas al sistema de indemnización laboral perjudicaron a los trabajadores, la OAN de México
no hace pronunciamientos, conforme a lo establecido en el artículo 2 del ACLAN que reconoce el
derecho de las Partes de establecer, en lo interno, sus propias normas laborales y de
adoptar o modificar, en consecuencia, sus leyes y reglamentos laborales.
Recomendaciones
1. En virtud de los argumentos presentados por los peticionarios, y con fundamento en el
artículo 9 del Reglamento de la OAN de México sobre las comunicaciones públicas, la OAN de
México lleva a la atención del Departamento del Trabajo de los Estados Unidos de América (DOL)
el presente informe de revisión, para que conforme a sus procedimientos internos, el DOL aclare
las inquietudes de los peticionarios y del público, y conforme a derecho determine lo que
proceda en términos de su legislación y prácticas internas, respecto a:
Si se han violado los derechos de trabajadores enfermos o lesionados; medidas para agilizar
los procedimientos para otorgar indemnizaciones por enfermedades o lesiones ocupacionales; y
asegurarse que los empleadores y autoridades locales competentes conozcan y apliquen de manera
efectiva la legislación correspondiente en materia de:
(i) prevención de lesiones y enfermedades ocupacionales;
(ii) indemnización en los casos de lesiones de trabajo o enfermedades ocupacionales; y
(iii) protección de los trabajadores migratorios.
2. La OAN de México hace particular énfasis en el tema de los trabajadores migratorios. De
conformidad con la Declaración Ministerial Conjunta entre la Secretaría del Trabajo y Previsión
Social y el Departamento del Trabajo de los Estados Unidos de América del 15 de abril de 2002,
acerca de los derechos laborales de los trabajadores migratorios, el Secretario del Trabajo y
Previsión Social de México y la Secretaria del Trabajo de los Estados Unidos de América
ratificaron su compromiso de aplicar vigorosamente las leyes laborales en el ámbito de su
competencia para proteger a todos los trabajadores sin importar su condición migratoria. Ambos
Secretarios reconocieron que dichos trabajadores están entre los más vulnerables.
La OAN de México estima que es necesario divulgar más ampliamente los derechos laborales de
los trabajadores migratorios en los Estados Unidos de América, así como los recursos al alcance
de dichos trabajadores, por medio de los canales de cooperación bilateral que los Secretarios
promovieron en la Declaración Ministerial Conjunta.
3. La OAN de México solicitará consultas a la OAN de EUA en términos del artículo 21 del
ACLAN con objeto de ser informada sobre los avances en las acciones recomendadas, y estar en
posibilidades de determinar si recomienda al Secretario del Trabajo y Previsión Social de
México solicitar a la Secretaria del Trabajo de los Estados Unidos de América consultas
ministeriales sobre estos asuntos.
II. Introducción
La revisión por la OAN de México se llevó a cabo en el marco del ACLAN suscrito por los
gobiernos de México, los Estados Unidos de América y Canadá, en vigor desde 1994. Los gobiernos
se comprometen a promover que sus autoridades del trabajo apliquen la legislación laboral
nacional de manera efectiva. Destaca que los compromisos del ACLAN no prevén el establecimiento
de normas comunes en materia del trabajo, cambios a las leyes internas, ni constituyen
instancias supranacionales.
Este informe aborda asuntos relativos a la aplicación de la legislación laboral de los
Estados Unidos de América, con base en la Comunicación Pública MEX 2001-1 presentada en la OAN
de México. Los peticionarios argumentan que las autoridades laborales de los Estados Unidos de
América no han aplicado de manera efectiva la legislación laboral en materia de:
- Prevención de lesiones y enfermedades ocupacionales;
- Indemnización en casos de lesiones de trabajo o enfermedades ocupacionales; y
- Protección de los trabajadores migratorios.
Este informe alude a los argumentos de los peticionarios sobre dichos principios del ACLAN,
las disposiciones pertinentes de la legislación laboral estadounidense, y las obligaciones del
gobierno de los Estados Unidos de América respecto a la aplicación efectiva de su legislación
laboral, conforme al ACLAN.
III. Marco Jurídico
El ACLAN establece entre sus objetivos: "mejorar las condiciones de trabajo y los niveles de
vida en el territorio de cada una de las Partes"; "promover al máximo los principios
establecidos en el Anexo 1";1 promover la observancia y
aplicación efectiva de la legislación laboral de cada una de las Partes" y "promover la
transparencia en la administración de la legislación laboral".
2
Con el fin de lograr estos objetivos, las Partes se encuentran obligadas a:
- Observar su legislación laboral y aplicarla de manera efectiva a través de medidas gubernamentales adecuadas;
- Garantizar el acceso de los particulares a los procedimientos;
- Garantizar que los procedimientos ante sus tribunales administrativos, cuasijudiciales o del trabajo sean justos, equitativos y transparentes;
- Publicar sus leyes, reglamentos y procedimientos y
- Promover la información y conocimiento públicos de su legislación laboral. 3
En la revisión, la OAN de México reconoce que el ACLAN establece que la aplicación efectiva
de la legislación laboral debe ser por las autoridades laborales competentes en cada país, pues
no crea ni reconoce mecanismos supranacionales. Las Partes se comprometen a respetar plenamente
la Constitución de cada una de ellas, y a reconocer el derecho que tienen de establecer sus
propias normas laborales y a modificar en consecuencia sus leyes y reglamentos laborales. 4 En este sentido, la OAN de México también destaca que el
ACLAN establece que "las resoluciones dictadas por los tribunales administrativos,
cuasijudiciales, judiciales o del trabajo, los asuntos pendientes de resolución, así como otros
procedimientos conexos, no serán objeto de revisión, ni serán reabiertos en los términos de las
disposiciones de este Acuerdo". 5
El ACLAN dispone que las OAN establezcan reglas para la presentación y recepción de
comunicaciones públicas sobre asuntos relativos a la legislación laboral surgidos en territorio
de cualquiera de las Partes. En ese sentido, la revisión de dichos asuntos por cada OAN será
conforme a los procedimientos de cada país. 7
México publicó en el Diario Oficial de la Federación del 28 de abril de 1995, el "Reglamento
de la Oficina Administrativa Nacional de México sobre las Comunicaciones Públicas a que hace
referencia el artículo 16.3 del ACLAN". En dicho ordenamiento se establece que las
Comunicaciones Públicas:
- Serán dirigidas al domicilio de la OAN;
- Se redactarán en español;
- Se identificará al peticionario;
- Precisarán si contienen información confidencial, caso en el cual la OAN resguardara dicha
información con ese carácter;
- Se pormenorizarán los asuntos relativos a la legislación laboral surgidos en territorio de las
otras Partes (Canadá y los Estados Unidos de América).
Una vez recibida la comunicación pública, la OAN de México notificará al peticionario la
admisión o los datos faltantes. Para la revisión, la OAN de México podrá solicitar consultas
para la cooperación con las OAN de cualquiera de las Partes, conforme lo dispone el artículo 21
del ACLAN; obtener información adicional de los peticionarios, así como de expertos y
consultores, además de organizar sesiones informativas.
La OAN de México emitirá en un plazo razonable, atendiendo a la complejidad y naturaleza de
cada comunicación pública, un informe que contenga:
- Los asuntos relativos a la legislación laboral surgidos en el territorio de las otras Partes;
- La relación de dichos asuntos y las obligaciones establecidas en el ACLAN;
- La recomendación de solicitar o no, consultas a nivel ministerial en los términos que señala
el artículo 22 del ACLAN, y cualquier otra medida que sirva para fortalecer la consecución de
los objetivos que se persiguen en dicho instrumento jurídico tripartita.
De acuerdo con la recomendación de la OAN, el Secretario del Trabajo y Previsión Social,
podrá solicitar consultas a nivel ministerial respecto a cualquier asunto en el ámbito del
Acuerdo con su contraparte en los Estados Unidos de América o Canadá, con el fin de realizar un
examen exhaustivo del caso, en particular mediante la información pública disponible. 8
Si el asunto presentado por los peticionarios no se ha resuelto después de celebradas las
consultas ministeriales, cualquiera de las Partes consultantes podrá solicitar por escrito el
establecimiento de un Comité Evaluador de Expertos, el cual analizará, a la luz de los objetivos
del ACLAN y en forma no contenciosa, las pautas de conducta de cada una de las Partes en la
aplicación de las normas sobre seguridad e higiene en el trabajo y de otras normas técnicas
laborales, en la medida en que sean aplicables al asunto considerado por las Partes en consultas
ministeriales. 9
Si después de considerar el informe final del Comité Evaluador de Expertos y haberse
realizado las consultas descritas en los artículos 27 y 28 del ACLAN, una de las Partes
consultantes presume la existencia de una pauta persistente de omisiones de otro país en la
aplicación efectiva de normas técnicas laborales en materia de seguridad e higiene, trabajo de
menores, o salarios mínimos, el Consejo de Ministros podrá decidir, mediante el voto de dos
terceras partes de sus miembros, convocar un panel arbitral. Dicho panel está facultado para
determinar si algún gobierno incurrió en una pauta persistente de omisiones en la aplicación
efectiva de la legislación laboral sobre seguridad e higiene, trabajo de menores y salarios
mínimos, siempre y cuando dicha pauta persistente de omisiones esté relacionada con el comercio
o se encuentre amparada por leyes laborales mutuamente reconocidas.10 El panel arbitral deberá emitir un informe con base en el cual las Partes podrán
acordar un plan de acción. Si el plan de acción no es llevado a la práctica, el panel arbitral
podrá sancionar a las Partes.
IV. Comunicación Pública MEX 2001-1
La OAN de México recibió el 24 de octubre de 2001, la Comunicación Pública MEX 2001-1
presentada por las organizaciones no gubernamentales National Mobilization Against SweatShops (
NMASS), Chinese Staff and Workers' Association (CSWA), Asociación Tepeyac, y Workers' Awaaz,
junto con trece trabajadores afectados de diversas ramas industriales del estado de Nueva York.11
Esta comunicación pública se refiere a presuntas omisiones en la aplicación efectiva de la
legislación laboral por parte de las autoridades estadounidenses respecto a los principios
laborales 9, 10 y 11 del ACLAN contenidos en su Anexo 1: prevención de lesiones y enfermedades
ocupacionales; indemnización en casos de lesiones de trabajo o enfermedades ocupacionales; y
protección de los trabajadores migratorios, respectivamente.
En la comunicación pública, los peticionarios alegan presuntas violaciones por parte de las
autoridades laborales competentes al principio laboral número 9 del ACLAN sobre prevención de
lesiones y enfermedades ocupacionales. Señalan que el retraso en la resolución de las demandas
para la adjudicación de indemnizaciones por lesiones y enfermedades en el trabajo ocasiona que
no se lleve un registro real y efectivo del número de accidentes y enfermedades ocupacionales
ocurridos en las empresas. Dicho retraso da lugar al establecimiento y pago de primas reducidas
por parte de los empleadores, e inhibe la estructura de incentivos para la prevención de
lesiones y enfermedades ocupacionales.
A decir de los peticionarios, el sistema de indemnización laboral de Nueva York impone
retrasos injustificados a los procesos de los trabajadores ante la Junta de Indemnización
Laboral de Nueva York para recibir indemnización por lesiones y enfermedades sufridas en el
trabajo. Dicho retraso viola el principio laboral número 10 del ACLAN que establece la
indemnización en los casos de lesiones y enfermedades ocupacionales.
Respecto al principio laboral número 11, protección de los trabajadores migratorios, los
peticionarios señalan que algunos trabajadores que califican para recibir indemnización laboral
no califican para otra clase de prestaciones gubernamentales debido a su condición migratoria.
Señalan que los procesos ante la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York son inequitativos,
porque para determinar la procedencia del pago de indemnización para trabajadores migratorios
que no hablan inglés, no hay servicios de traducción, o éstos son inadecuados.
La OAN de México admitió la Comunicación Pública para su revisión el 15 de noviembre de 2001,
y notificó a los peticionarios. Para allegarse información, la OAN de México solicitó consultas
para la cooperación con su homóloga de los Estados Unidos de América, con base en el artículo 21
del ACLAN, el 17 de diciembre de 2001. A la fecha de emisión de este informe no se recibió
respuesta a dicha consulta. Obtuvo información adicional de los peticionarios durante una
reunión que se llevó a cabo con sus representantes el 3 de octubre de 2002, y solicitó
información a los abogados de la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York, sin recibir
respuesta a la fecha de emisión del informe.
V. Asuntos relativos a la legislación laboral y obligaciones del ACLAN
El propósito del informe es presentar en forma sistemática los argumentos de los
peticionarios de la Comunicación Pública MEX 2001-1 y la legislación laboral aplicable, así como
los artículos y principios del ACLAN relativos a las obligaciones de los gobiernos respecto a la
aplicación efectiva de su legislación laboral. En primer lugar se hace referencia a los asuntos
presentados por los peticionarios; en segundo lugar, a las obligaciones conforme al ACLAN; y en
tercer lugar, a la legislación laboral aplicable de Estados Unidos de América, con base en la
información proporcionada por los peticionarios respecto a los tres principios del ACLAN
señalados: (i) Principio número 9, Prevención de lesiones y enfermedades ocupacionales; (ii)
Principio número 10, Indemnización en los casos de lesiones de trabajo o enfermedades
ocupacionales; y (iii) Principio número 11, Protección de los trabajadores migratorios.
5.1 Prevención de lesiones y enfermedades ocupacionales
5.1.1 Argumentos de los peticionarios
Los peticionarios observan que la New York Workers' Compensation Law (Ley de Indemnización
Laboral de Nueva York) fue promulgada para incentivar a los empleadores a mantener más seguro y
saludable el lugar de trabajo, ya que conforme al sistema de indemnización laboral, los
empleadores con alto índice de lesiones o enfermedades ocupacionales son penalizados con primas
de seguro más altas.
La amenaza de primas más altas debería constituir un incentivo para que los empleadores
previnieran la incidencia de lesiones y enfermedades ocupacionales. Sin embargo, la estructura
de incentivos no opera eficazmente, y los riesgos no disminuyen en los lugares de trabajo debido
a que los procesos de demanda para la adjudicación de indemnizaciones por lesiones y
enfermedades ocupacionales se retrasan. Estos procesos se resuelven generalmente con acuerdos
económicos reducidos o la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York los desecha.
Según los peticionarios, los continuos retrasos en los procesos de la Junta de Indemnización
Laboral de Nueva York para determinar la procedencia del pago de indemnizaciones impiden que se
registre adecuadamente el número de lesiones y accidentes ocurridos en el trabajo, lo cual
incide negativamente en la correcta determinación de primas de seguro que deben pagar los
empleadores e inhibe los incentivos para mantener seguro y saludable el lugar de trabajo. 12
Los peticionarios alegan en la Comunicación Pública MEX 2001-1que el gobierno de los Estados
Unidos de América no ha garantizado el cumplimiento de su legislación laboral, ni la ha aplicado
efectivamente a través de medidas gubernamentales adecuadas, porque trabajadores lesionados o
enfermos han sido víctimas de violaciones a su derecho de recibir una indemnización por
accidentes y enfermedades ocupacionales. Esto da lugar a un ineficiente registro de los
accidentes y enfermedades del trabajo, y en consecuencia, a una falta de medidas de prevención
de lesiones y enfermedades ocupacionales en las empresas.
En función a lo anterior, los peticionarios alegan que la Ley de Indemnización Laboral de
Nueva York no cumple eficazmente su objetivo, contraviniendo las obligaciones del ACLAN, y en
consecuencia, señalan que este régimen legal es esencialmente incompleto e ineficiente. Los
peticionarios alegan una pauta persistente de incumplimiento de la legislación laboral por parte
de las autoridades competentes.
5.1.2 Obligaciones de los Estados Unidos de América conforme al ACLAN
En el ACLAN, los gobiernos se comprometieron a "La prescripción y aplicación de normas que
minimicen las causas de lesiones y enfermedades ocupacionales", principio laboral número 9,
Prevención de lesiones y enfermedades ocupacionales.
En ese sentido, en relación con los señalamientos de los peticionarios respecto a que los
retrasos en las demandas de indemnización inhiben la prevención de lesiones y enfermedades
ocupacionales, el gobierno de los Estados Unidos de América está obligado conforme al ACLAN a:
Artículo 3. Medidas Gubernamentales para la aplicación efectiva de la legislación laboral:
"1. Cada una de las Partes promoverá la observancia de su legislación laboral y la
aplicará efectivamente a través de medidas gubernamentales adecuadas,… tales como:
(b) Vigilar el cumplimiento de las leyes e investigar las presuntas violaciones, inclusive
mediante visitas de inspección "in situ";
(d) Requerir registros e informes;
(d) Alentar el establecimiento de comisiones obrero-patronales para tratar la reglamentación
laboral en el centro de trabajo;
(g) Iniciar de manera oportuna procedimientos para procurar sanciones o soluciones adecuadas
por violaciones a su legislación laboral".
Artículo 5. Garantías Procesales:
"1. Cada una de las Partes garantizará que los procedimientos ante sus tribunales
administrativos, cuasijudiciales, judiciales o del trabajo para la aplicación de su legislación
laboral sean justos, equitativos y transparentes, y con este propósito, dispondrá que:
(a) Dichos procedimientos cumplan con el debido proceso legal;
(d) Los procedimientos no sean innecesariamente complicados, no impliquen costos o plazos
irrazonables ni demoras injustificados".
2. Cada una de las Partes dispondrá que las resoluciones definitivas sobre el fondo del
asunto en dichos procedimientos:
(b) Sin demora indebida se pongan a disposición de las partes en el procedimiento y, de
conformidad con su legislación, del público".
5.1.3 Legislación laboral aplicable
La indemnización de trabajadores por riesgos de trabajo en Nueva York está regida por la Ley
de Indemnización Laboral de Nueva York, la cual constituye el capítulo 67 de las Leyes
Consolidadas (Consolidated Laws) del estado de Nueva York. A decir de los peticionarios, uno de
los propósitos de la Ley de Indemnización Laboral de Nueva York es la creación de un sistema que
penalice a los empleadores con mayor índice de lesiones y accidentes ocupacionales, por medio
del pago de primas de seguro más altas.
La sección 110 del artículo 7 de la Ley de Indemnización Laboral de Nueva York ordena que los
empleadores deberán mantener registros de las lesiones o enfermedades sufridas por sus
trabajadores en el desempeño de sus labores. Copia de dicho registro deberá entregársele al
trabajador lesionado o enfermo si así lo solicita. El empleador está obligado a conservar
copias de estos registros por lo menos durante 18 años. Dichos registros podrán ser revisados
en cualquier momento por la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York. El empleador
presentará a la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York y a su aseguradora un informe de
los accidentes que provoquen lesiones a los trabajadores, así como las enfermedades
ocupacionales que obliguen a los trabajadores abandonar sus obligaciones laborales o que
requieran tratamiento médico. Dicho informe se presentará dentro de los 10 días siguientes de
haber ocurrido el accidente o haberse presentado la enfermedad ocupacional. Si el empleador se
niega a preparar el informe o mantener los registros, será acreedor a una sanción penal no mayor
a $1,000.00 dólares o a una multa impuesta por la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York
no mayor a $2,500.00 dólares.
De acuerdo con la información proporcionada por los peticionarios, esta OAN no tiene
conocimiento de los recursos que pudieran haber utilizado los trabajadores afectados en caso de
no haberse cumplido con la Ley de Indemnización Laboral de Nueva York en materia de la veracidad
del informe o registro de lesiones y/o enfermedades ocupacionales.
5.2 Indemnización en casos de lesiones de trabajo o enfermedades
ocupacionales
5.2.1 Argumentos de los peticionarios
Los peticionarios alegan que la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York demora la
adjudicación de indemnizaciones derivadas de demandas por lesiones y enfermedades ocupacionales.
Consideran que dichos retrasos son continuos y excesivos. Los peticionarios señalan que en
algunos casos hay veinte audiencias durante un periodo de hasta 10 años. Uno de los
trabajadores afectados señaló que en promedio las demoras son aproximadamente seis años. 13
Los peticionarios afirman que la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York con frecuencia
aplaza indebidamente las audiencias en las que se determina la procedencia de las reclamaciones
por lesiones y enfermedades ocupacionales. Señalan que estos aplazamientos se deben a que los
médicos o testigos de los empleadores o sus aseguradoras no se presentan a las audiencias; o
para darle más tiempo a los empleadores o sus aseguradoras para obtener reportes médicos o
documentación para su defensa. 14
Los peticionarios observan que muchas audiencias solamente duran 15 minutos, y que en ellas
el juez trata un solo tema del total de los reclamados. Temas idénticos se discuten
repetidamente en las audiencias. Aseguran que los trabajadores lesionados tienen que responder
a las mismas preguntas en múltiples audiencias, situación que impide que el procedimiento
evolucione eficazmente. 15 Los peticionarios argumentan que
el lapso entre una audiencia y otra muchas veces es más de un año, y durante ese tiempo los
trabajadores lesionados no tienen trabajo ni reciben indemnizaciones por parte de la Junta de
Indemnización Laboral de Nueva York. 16
A decir de los peticionarios, el aplazamiento de audiencias y el desechamiento de demandas se
debe principalmente a errores o confusiones de la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York
respecto a la litis o particularidades de los procesos de los trabajadores lesionados. 17
Los peticionarios denuncian que las resoluciones de la Junta de Indemnización Laboral de
Nueva York, al ser susceptibles de apelación por la aseguradora o el empleador, dan lugar a que
se prolongue la suspensión de pagos de indemnización laboral y reembolsos médicos. 18
De acuerdo con los peticionarios, un estudio realizado en 1999 sobre el sistema de
indemnización laboral en Nueva York concluyó que:
"Queda claro que los retrasos de revisión descritos… todavía están ocurriendo. Además,
aseguradoras y empleadores están usando esos retrasos para obtener ventajas injustas sobre los
demandantes… La amenaza de un largo procedimiento de reclamo, seguido por un largo proceso de
revisión es lo suficientemente potente para forzar a muchos demandantes a llegar a un acuerdo
donde reciben menos de lo que les corresponde, especialmente ante la suspensión automática de
beneficios al esperar resultados de la revisión administrativa". 19
Los peticionarios dicen no tener claro cuáles son los recursos al alcance de los trabajadores
, en caso de haberlos, para evitar que los procedimientos sean innecesariamente complicados, no
impliquen costos o plazos irrazonables ni demoras injustificadas. También mencionan que no se
les informa por escrito de los motivos en que se fundan los aplazamientos.
Los peticionarios reclaman que la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York suspende el
pago de indemnizaciones mucho antes de emitir una resolución final. Generalmente esto sucede por
solicitud de las aseguradoras, las cuales no presentan evidencia sustancial que justifique la
suspensión de dichas indemnizaciones. Alegan que es frecuente que muchos trabajadores que
sufren lesiones y enfermedades ocupacionales prefieren no presentar sus demandas para obtener
indemnizaciones por lesiones y enfermedades ocupacionales, debido a las fallas que existen en
los procedimientos ante la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York. Consideran que entre
la opción de continuar en un trabajo difícil y riesgoso o salirse del mercado laboral con la
esperanza de obtener indemnizaciones por riesgos de trabajo, prefieren seguir trabajando a pesar
de estar lesionados o enfermos. 20
Los peticionarios señalan que a raíz de las reformas de 1996 al Sistema de Indemnizaciones
Laborales en los Estados Unidos de América han disminuido las primas para los empleadores y han
aumentado las ganancias de las aseguradoras. Al respecto, destacan que en otro estudio sobre
los diversos sistemas de indemnización laboral en los Estados Unidos de América se concluyó que:
"las reformas recientes han reducido beneficios, aumentado requisitos de elegibilidad, y han
puesto tratamiento médico principalmente en manos de compañías de seguro, las cuales pueden
retrasar o negar cuidado médico o pagos de ingresos". 21
Alegan que en Nueva York las autoridades propusieron 700 semanas como el periodo máximo
durante el cual los trabajadores con incapacidades parciales permanentes puedan recibir
indemnización. Asimismo, consideran que dichas autoridades han presionado para que el monto
para el cálculo de la indemnización se mantenga en $40.00 dólares semanales, uno de los niveles
más bajos de los Estados Unidos de América. 22
A decir de los peticionarios, las ramas ejecutiva, legislativa y judicial de Nueva York han
cerrado la posibilidad de reclamar indemnizaciones por lesiones y enfermedades ocupacionales por
cualquier otro medio aparte del sistema de indemnización laboral.
5.2.2 Obligaciones de los Estados Unidos de América conforme al ACLAN
Conforme al ACLAN, los gobiernos se comprometieron a "El establecimiento de un sistema que
prevea beneficios y compensaciones para los trabajadores o para quienes dependen de ellos en
caso de lesiones ocupacionales, accidentes o muerte surgidos durante el trabajo, en conexión u
ocurridos con motivo del mismo", principio laboral número 10, Indemnización de los casos de
lesiones de trabajo o enfermedades ocupacionales.
En relación con las supuestas violaciones a los derechos de indemnización respecto a los
casos particulares de lesiones de trabajo o enfermedades ocupacionales descritos por los
peticionarios, la OAN de México, de acuerdo con el artículo 5.8 del ACLAN el cual señala que los
asuntos pendientes de resolución no serán objeto de revisión, no realiza señalamiento alguno.
Esto obedece a que dichos asuntos, según se infiere de la Comunicación Pública MEX 2001-1, aún
se encuentran en proceso de solución ante la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York.
Respecto al señalamiento de los peticionarios de una pauta persistente de incumplimiento de
la legislación laboral por parte de la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York, debido a
retrasos continuos y excesivos en la adjudicación de indemnizaciones derivadas de demandas de
lesiones y enfermedades ocupacionales; aplazamiento indebido de las audiencias; que las
audiencias cuando tienen lugar, duran 15 minutos; se trata el mismo tema en repetidas audiencias
; existen errores técnicos en los procesos; y que las apelaciones por empleadores prolongan
indebidamente los procesos; el gobierno de los Estados Unidos de América se comprometió a
cumplir las siguientes disposiciones del ACLAN:
Artículo 3. Medidas Gubernamentales para la aplicación efectiva de la legislación laboral:
1. "Cada una de las Partes promoverá la observancia de su legislación laboral y la aplicará
efectivamente a través de medidas gubernamentales adecuadas tales como:
(g) Iniciar de manera oportuna procedimientos para procurar sanciones o soluciones adecuadas
por violaciones a su legislación laboral.
2. Cada una de las Partes garantizará que sus autoridades competentes otorguen la debida
consideración, de conformidad con su legislación, a cualquier solicitud de los patrones, los
trabajadores o sus representantes, así como de otras personas interesadas, para que se
investigue cualquier presunta violación a la legislación laboral de la Parte".
Artículo 5. Garantías Procesales:
1. "Cada una de las Partes garantizará que los procedimientos ante sus tribunales
administrativos, cuasijudiciales, judiciales o del trabajo para la aplicación de su legislación
laboral sean justos, equitativos y transparentes, y con este propósito, dispondrá que:
(d) Los procedimientos no sean innecesariamente complicados, no impliquen costos o
plazos irrazonables ni demoras injustificadas.
2. Cada una de las Partes dispondrá que las resoluciones definitivas sobre el fondo del
asunto en dichos procedimientos:
(b) Sin demora indebida se pongan a disposición de las partes en el procedimiento y, de
conformidad con su legislación, del público.
3. Cada una de las Partes dispondrá, cuando corresponda, que las partes en dichos
procedimientos tengan el derecho, de acuerdo con su legislación, de solicitar la revisión y,
cuando proceda, la modificación de las resoluciones definitivas dictadas en esos procedimientos.
5. Cada una de las Partes dispondrá que las partes en el procedimiento ante tribunales
administrativos, cuasijudiciales, judiciales y del trabajo tengan acceso a los recursos para
hacer efectivos sus derechos laborales. Tales recursos podrán incluir, según proceda, órdenes,
acuerdos de cumplimiento, multas, sanciones, encarcelamiento, medidas precautorias o clausuras
de emergencia de los lugares de trabajo.
6. Cada una de las Partes podrá, por los medios apropiados, establecer o mantener oficinas
para la defensa del trabajo, que representen o asesoren a los trabajadores o a sus
organizaciones".
Artículo 6. Publicación:
1. "Cada una de las Partes se asegurará de que sus leyes, reglamentos, procedimientos y
resoluciones administrativas de aplicación general que se refieran a cualquier asunto
comprendido en este Acuerdo, se publiquen a la brevedad o se pongan a disposición de las
personas o partes interesadas, para su conocimiento".
Artículo 7. Información y conocimientos públicos
"Cada una de las Partes promoverá el conocimiento público de su legislación laboral, en
particular:
(a) Garantizando la disponibilidad de información pública relacionada con su legislación
laboral y con los procedimientos para su aplicación y conocimiento;"
5.2.3 Legislación laboral aplicable
Como se mencionó en la sección 5.1.3 de este informe de revisión, la indemnización de
trabajadores por riesgos de trabajo en Nueva York está regida por la Ley de Indemnización
Laboral de Nueva York. La Junta de Indemnización Laboral de Nueva York administra el sistema de
indemnización laboral en dicho estado. 23
En relación con la obligación de los empleadores de indemnizar a trabajadores que hayan
resultado lesionados por riesgos de trabajo, la sección 10(1) del artículo 2 de la Ley de
Indemnización Laboral de Nueva York señala que todos los empleadores asegurarán la indemnización
de sus trabajadores para los casos de incapacidad o muerte surgidos con motivo o en el curso de
su trabajo. 24 Los casos de excepción son: (i) que la lesión
haya sido provocada debido a una intoxicación alcohólica o al consumo de una sustancia
controlada por el trabajador mientras laboraba; o (ii) que haya sido provocada intencionalmente;
o (iii) cuando haya sido provocada por la participación voluntaria del trabajador en una
actividad atlética fuera del trabajo, a menos que el trabajador haya sido requerido por el
empleador a participar en dicha actividad, o el empleador le haya pagado o patrocinado al
trabajador para que participara en dicha actividad.
De conformidad con la sección 13(a) de la Ley de Indemnización Laboral de Nueva York, el
empleador está obligado a pagarle lo antes posible al trabajador lesionado la atención o
tratamiento médico, quirúrgico, servicios de optometría, muletas, anteojos, y demás dispositivos
funcionales, según lo requiera la naturaleza de la lesión o el proceso de recuperación, así como
los servicios de enfermería y hospitalización, medicinas y prótesis necesarios.
Respecto al argumento de los peticionarios de que el sistema de indemnización laboral
contemplado en la Ley de Indemnización Laboral de Nueva York es el remedio exclusivo para
lesiones y enfermedades ocupacionales, la sección 11 de dicha ley determina que los únicos
medios con que cuenta el trabajador lesionado por riesgos de trabajo en contra de su empleador,
son los proporcionados por la Ley de Indemnización Laboral de Nueva York. El trabajador
conserva el derecho de emprender acciones legales para hacer valer sus derechos respecto a
terceros, por ejemplo, en contra de un automovilista que haya lesionado al trabajador que se
dirigía a su lugar de trabajo.
De conformidad con la Ley de Indemnización Laboral de Nueva York, la solicitud para obtener
indemnización por lesiones o enfermedades ocupacionales puede presentarse al empleador o a la
Junta de Indemnización Laboral de Nueva York en cualquier momento después de haber transcurrido
siete días del evento que ocasionó la incapacidad o lesión del trabajador, o en cualquier
momento después de su muerte. La Junta de Indemnización Laboral de Nueva York realizará u
ordenará la investigación correspondiente, y a instancia de cualquiera de las partes, fijará una
audiencia. 25
Dentro de los siguientes 30 días de presentada la solicitud para obtener indemnización
laboral, o de haberse realizado la audiencia, la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York
resolverá sobre la procedencia del pago de indemnizaciones, y registrará dicha resolución ante
el presidente de la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York. El presidente de la Junta de
Indemnización Laboral de Nueva York notificará la resolución a las partes. 26
Si el empleador duda de su responsabilidad en la lesión del trabajador, podrá en cualquier
momento o instancia del proceso iniciar el pago de la indemnización y continuarlo hasta por un
año, sin incurrir en responsabilidad. Al término de un año, el trabajador negociará con el
empleador la continuación del pago temporal de indemnización. En caso de suspenderse los pagos
temporales de indemnización, las partes conservan todos los derechos, defensas y/u obligaciones
que les otorga o impone la Ley de Indemnización Laboral de Nueva York. 27
En caso de que el empleador se niegue a indemnizar al trabajador lesionado, el empleador en
los 18 días posteriores al hecho que produjo la incapacidad o dentro de los 10 días después de
haber tenido conocimiento del accidente, cualquiera que sea mayor, deberá presentar un escrito
de objeciones ante el presidente de la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York. En caso de
presentarse una demanda contra el empleador por el pago de indemnizaciones y el empleador o su
aseguradora se nieguen a indemnizar, el empleador o su aseguradora presentará ante la Junta un
escrito de objeciones dentro de los 25 días siguientes a la fecha en que la Junta le haya
notificado de la demanda en su contra. Si la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York
determina que las objeciones presentadas por el empleador o su aseguradora se interpusieron sin
causa justificada, la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York requerirá al empleador o su
aseguradora que indemnice al demandante, y le impondrá una multa de $300.00 dólares. 28
Después de haber recibido el escrito de objeciones del empleador o su aseguradora, la Junta
de Indemnización Laboral de Nueva York programará una audiencia preliminar ante un árbitro o
conciliador a más tardar 60 días después de presentada la objeción. La Junta de Indemnización
Laboral de Nueva York notificará a las partes la fecha de la audiencia. El árbitro o
conciliador podrá, con el consentimiento de las partes, emitir una decisión que se considerará
como decisión de la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York. Si una de las partes no
asiste o no está representada, la decisión del árbitro o conciliador no será válida hasta que
haya sido revisada y aprobada por el presidente de la Junta de Indemnización Laboral de Nueva
York, o por el árbitro o conciliador designado para ese efecto por el presidente de la Junta de
Indemnización Laboral de Nueva York. La parte ausente o sin representación podrá rechazar el
acuerdo dentro de los siguientes diez días de haber sido notificada, en cuyo caso la Junta de
Indemnización Laboral de Nueva York desechará la decisión emitida por el árbitro o conciliador,
y deberá reanudar el caso y programar una audiencia ordinaria. 29
Una vez que el presidente de la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York recibe la
notificación del empleador o su aseguradora o del trabajador lesionado, respecto a que el
empleador o su aseguradora objetaron el pago de indemnización o que el pago de indemnización se
ha suspendido, programará una audiencia ordinaria con objeto de escuchar y proteger el derecho
de las partes involucradas en relación con las indemnizaciones. La Junta de Indemnización
Laboral de Nueva York debe llevar registro de todas las audiencias. 30
También existe la posibilidad de que las partes soliciten un proceso de conciliación, en el
cual se programa una audiencia de conciliación dentro de los 30 días siguientes a la recepción
de la solicitud de iniciar dicho proceso. En dicha audiencia, un Consejo de Conciliación
designado por la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York informará a cualquier demandante
que no cuente con asesoría o representación legal sobre sus derechos en el proceso de
conciliación. El Consejo de Conciliación emitirá una decisión con base en la información
presentada por las partes. Cualquiera de las partes puede objetar la decisión y solicitar una
audiencia ordinaria dentro de los 30 días siguientes. 31
Cuando el periodo de audiencias se prolongue debido a que la aseguradora o el empleador
lleven a cabo prácticas dilatorias,32 la Junta de Indemnización
Laboral de Nueva York les impondrá una multa de $25.00 dólares a favor del fondo estatal33 y otra de $75.00 dólares a favor del trabajador lesionado o sus
dependientes.
Si los asuntos no se resuelven dentro de los dos años siguientes a su presentación ante la
Junta de Indemnización Laboral de Nueva York, o si múltiples reclamos surgen del mismo accidente
, o si el presidente de la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York lo considera necesario,
o las partes así lo acuerdan, el presidente de la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York
puede ordenar que el caso se transfiera a una sección de audiencias expeditas de la Junta de
Indemnización Laboral de Nueva York. En esta sección las controversias se resuelven en una
sola audiencia. 34
Las audiencias de los casos pospuestos o aplazados se programarán a más tardar 30 días
después de la suspensión o aplazamiento. Si la Junta de Indemnización Laboral considera que la
solicitud de aplazamiento presentada por el empleador o su aseguradora no está justificada,
impondrá una multa de $1000.00 dólares. Si el empleador o su aseguradora no presentan en tiempo
la información solicitada, o si no se fijó término, se les impondrá una multa de $50.00 dólares
dentro de los 10 días siguientes a la fecha en que se les solicitó la información. Una vez
determinada la sentencia o resolución, si el empleador o aseguradora no pagan la indemnización
dentro de los 10 días siguientes a las fechas determinadas en la sentencia o resolución, se les
impondrá una multa equivalente a 20% de la indemnización a favor del trabajador o sus
dependientes, y de $50.00 dólares a favor de la tesorería del estado. 35
La Junta de Indemnización Laboral de Nueva York a finales de 2000 emitió el documento 046-96,
que establece nuevos procedimientos para la revisión y aprobación de acuerdos en términos de la
sección 32 de la Ley de Indemnización Laboral de Nueva York. Atiende casos de indemnizaciones
determinadas con anterioridad y que no tengan asuntos pendientes ante la Junta, así como asuntos
legales que requieran clarificación o en los que los demandantes no estén representados, con la
finalidad de darles mayor celeridad.
En relación con las denuncias presentadas por los peticionarios respecto a que las sentencias
o resoluciones de la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York son apelables por empleadores
o sus aseguradoras, lo cual extiende el tiempo durante el cual el pago de indemnizaciones y
reembolsos médicos son suspendidos, la Ley de Indemnización Laboral de Nueva York ordena que las
sentencias o resoluciones de la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York son definitivas y
obligatorias, a menos que dicha sentencia o resolución haya sido revertida o modificada en
apelación. Dentro de los 30 días siguientes a la notificación de la sentencia o resolución,
cualquier parte puede, presentar ante la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York un escrito
solicitando la modificación o revisión de dicha sentencia o resolución. La Junta de
Indemnización Laboral de Nueva York resolverá lo antes posible la solicitud y fundamentará su
decisión. Dicha decisión es apelable, ya sea ante el pleno de la Junta de Indemnización Laboral
de Nueva York o ante el tercer departamento de la división de apelaciones de la Suprema Corte
de Nueva York. En ambos casos la apelación se hará dentro de los 30 días siguientes a que la
Junta de Indemnización Laboral de Nueva York notifique su decisión sobre la apelación. 36
Los peticionarios se quejan de que la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York suspende
el pago de indemnizaciones por riesgos de trabajo antes de emitir una sentencia o resolución.
Esta OAN carece de información respecto a la legislación aplicable en los Estados Unidos de
América.
Los peticionarios aseguran que los montos y los periodos máximos de pago de las
indemnizaciones por lesiones o enfermedades ocupacionales han disminuido. En ese sentido, la
sección 15 del artículo 2 de la Ley de Indemnización Laboral de Nueva York dispone las
cantidades y periodos a pagar por incapacidad permanente total, incapacidad temporal total,
incapacidad permanente parcial e incapacidad temporal parcial.
La OAN de México no tiene conocimiento de que se hayan impuesto multas en los casos señalados
por los peticionarios, ni si el monto de las multas es suficiente para que los empleadores
procuren indemnizar adecuadamente y de manera expedita a los trabajadores lesionados o enfermos
con motivo de su trabajo.
5.3 Protección de los trabajadores migratorios
5.3.1 Argumentos de los peticionarios
Los peticionarios afirman que algunos trabajadores que califican para recibir indemnización
laboral no califican para recibir otra clase de prestaciones gubernamentales, debido a su
condición migratoria.
Igualmente alegan que trabajadores de origen extranjero que no hablan inglés, no comprenden
lo que se expone en las audiencias, ya que los servicios de traducción son inadecuados,
insuficientes o inexistentes. 37
A decir de los peticionarios, la mayoría de los trabajadores extranjeros que sufren lesiones
o enfermedades ocupacionales en el estado de Nueva York no busca la ayuda de sus respectivos
consulados por considerar que la autoridad competente es la Junta de Indemnización Laboral de
Nueva York, y que los consulados no podrían auxiliarlos.
5.3.2 Obligaciones de los Estados Unidos de América conforme al ACLAN
Conforme al ACLAN, los gobiernos se comprometieron a "Proporcionar a los trabajadores
migratorios en territorio de cualquiera de las Partes la misma protección legal que a sus
nacionales, respecto a las condiciones de trabajo", principio laboral número 11, Protección de
los trabajadores migratorios.
En relación con la denuncia de los peticionarios acerca de que algunos trabajadores que
califican para recibir indemnización laboral no tienen derecho a recibir otras prestaciones
gubernamentales por su condición migratoria y a las dificultades de comunicación que limitan su
participación en los procesos, las obligaciones del gobierno de los Estados Unidos de América
según el ACLAN son:
Artículo 4. Acceso de los particulares a los procedimientos:
1. "Cada una de las Partes garantizará que las personas con interés jurídicamente
reconocido conforme a su derecho interno en un asunto en particular tengan acceso adecuado a los
tribunales administrativos, cuasijudiciales, judiciales o del trabajo para la aplicación de la
legislación laboral de la Parte.
2. La legislación de cada una de las Partes garantizará que, según proceda, dichas personas
tengan acceso a los procedimientos mediante los cuales se puedan hacer efectivos los derechos
establecidos:
(a) En su legislación laboral, incluyendo la relativa a seguridad e higiene, condiciones de
trabajo, relaciones obrero-patronales y trabajadores migratorios; y…".
Artículo 5. Garantías Procesales:
1. "Cada una de las Partes garantizará que los procedimientos ante sus tribunales
administrativos, cuasijudiciales, judiciales o del trabajo para la aplicación de su legislación
laboral sean justos, equitativos y transparentes, y con este propósito, dispondrá que:
(a) Dichos procedimientos cumplan con el debido proceso legal;
(c) Las partes en el procedimiento tengan derecho a sustentar o defender sus respectivas
posiciones y a presentar información o pruebas;
2.6 Cada una de las Partes podrá, por los medios apropiados, establecer o mantener oficinas
para la defensa del trabajo, que representen o asesoren a los trabajadores o a sus
organizaciones".
Artículo 7. Información y conocimientos públicos:
1. Cada una de las Partes promoverá el conocimiento público de su legislación laboral, en
particular:
(a) Garantizando la disponibilidad de información pública relacionada con su legislación
laboral y con los procedimientos para su aplicación y conocimiento; y
(b) Promoviendo la educación de la población respecto de su legislación laboral".
5.3.3 Legislación laboral aplicable
La disposición legal aplicable respecto a que algunos trabajadores no califican para recibir
ciertas prestaciones por su condición migratoria es el artículo 2, sección 25-b de la Ley de
Indemnización Laboral de Nueva York. Establece que cuando en una sentencia o resolución de la
Junta de Indemnización Laboral de Nueva York se determine el pago de una indemnización por
lesiones o enfermedades ocupacionales a personas no residentes de los Estados Unidos de América,
ciudadanos estadounidenses no residentes en los Estados Unidos de América, o a dependientes o
beneficiarios en el extranjero, los cuales no tengan el derecho de recibir o controlar dicha
indemnización, o en los casos en que la indemnización deba ser retenida por otras circunstancias
, el empleador o su aseguradora pagará la indemnización al contralor del estado de Nueva York,
quien la depositará en el fondo Non-resident Compensation Fund.
Las cantidades depositadas en dicho fondo se conservarán ahí hasta que determine otra cosa la
Junta de Indemnización Laboral de Nueva York, cuando las razones y condiciones que dieron lugar
al depósito en el fondo hayan cambiado. En ese momento la Junta de Indemnización Laboral de
Nueva York ordenará al contralor del estado de Nueva York el pago de la indemnización, sin
intereses, a la persona o personas que lo debieron haber recibido en función de la sentencia o
resolución de la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York. Si la Junta de Indemnización
Laboral de Nueva York determina que los depósitos en el fondo no son adeudados o pagaderos a las
personas no residentes, ordenará al contralor que los reembolse al empleador o a la aseguradora
que los pagó. Los derechos de las personas no residentes prescriben a los ocho años.
En relación con el señalamiento de los peticionarios en cuanto a que los servicios de
traducción son inadecuados, insuficientes o inexistentes, la OAN de México no encontró la
disposición legal que los establece.
VI. Recomendación
La Comunicación Pública MEX 2001-1 se refiere a presuntas omisiones en la aplicación efectiva
de la legislación laboral por parte de las autoridades estadounidenses respecto a los principios
laborales número 9, prevención de lesiones y enfermedades ocupacionales; número 10,
indemnización en casos de lesiones de trabajo o enfermedades ocupacionales; y número 11,
protección de los trabajadores migratorios; del Anexo 1 del ACLAN.
Los peticionarios afirman que las autoridades laborales estadounidenses no cumplen con las
obligaciones establecidas en los artículos 3 y 5 del ACLAN, sobre Medidas gubernamentales para
la aplicación efectiva de la legislación laboral y Garantías procesales, debido a la omisión
sistemática de garantizar procedimientos justos, equitativos y transparentes en la adjudicación
de indemnizaciones por lesiones y enfermedades ocupacionales. Alegan que los continuos retrasos
en los procesos para determinar la procedencia del pago de indemnizaciones impiden que se
registre adecuadamente el número de lesiones y accidentes ocurridos en el trabajo, lo cual
incide negativamente en la correcta determinación de primas de seguro que deben pagar los
empleadores e inhibe los incentivos para mantener seguro y saludable el lugar de trabajo.
Respecto a la protección de trabajadores migratorios, los peticionarios afirman que algunos
trabajadores que cumplen con los requisitos para recibir indemnización laboral no pueden recibir
otras prestaciones gubernamentales debido a su condición migratoria. Consideran que los
procesos para determinar la procedencia del pago de indemnización laboral son inequitativos para
los trabajadores migratorios que no hablan inglés, porque los servicios de traducción son
inadecuados, insuficientes o inexistentes.
La revisión de la OAN de México se llevó a cabo en el marco del ACLAN, a solicitud de los
peticionarios. La revisión no pretende crear mecanismos supranacionales, ya que conforme al
ACLAN no es función de las OAN juzgar o modificar la legislación de las otras Partes. El
propósito de los informes de revisión de la OAN de México, conforme al ACLAN, es llevar a la
atención de las autoridades del trabajo de los Estados Unidos de América los asuntos relativos
al supuesto incumplimiento de la legislación laboral planteados en la Comunicación Pública MEX
2001-1.
A fin de dar cumplimiento a lo establecido en el Artículo 5.8 del ACLAN, la OAN de México
buscó allegarse información relacionada con los asuntos que pudieren estar pendientes de
resolución, y dejar fuera de este informe cualquier asunto sub judice. En ese sentido, en
relación con las supuestas violaciones a los derechos de indemnización en los casos particulares
de lesiones de trabajo o enfermedades ocupacionales descritas por los peticionarios, la OAN de
México, de acuerdo con el artículo 5.8 del ACLAN, no realiza señalamiento alguno. Esto obedece
a que dichos asuntos, según se infiere de la Comunicación Pública, aún se encuentran en proceso
de solución ante la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York.
En relación con las denuncias de los peticionarios respecto a que las reformas de 1996
vinculadas al sistema de indemnización laboral perjudicaron a los trabajadores, la OAN de México
no hace pronunciamientos, conforme a lo establecido en el artículo 2 del ACLAN, que reconoce el
derecho de las Partes de establecer, en lo interno, sus propias normas laborales y de adoptar o
modificar, en consecuencia, sus leyes y reglamentos laborales.
Conforme al ACLAN, el gobierno de los Estados Unidos de América está obligado a aplicar de
manera efectiva la legislación laboral estadounidense, como es el caso de la Ley de
Indemnización Laboral de Nueva York; garantizar el acceso de los particulares a los
procedimientos y que estos sean justos, equitativos y transparentes; publicar sus leyes,
reglamentos y procedimientos; y promover la información y conocimiento públicos de su
legislación laboral, para tutelar los principios laborales de: (i) prevención de lesiones y
enfermedades ocupacionales; (ii) indemnización en los casos de lesiones de trabajo o
enfermedades ocupacionales; y (iii) protección de los trabajadores migratorios.
1. En virtud de los argumentos presentados por los peticionarios, y con fundamento en el
artículo 9 del Reglamento de la OAN de México sobre las comunicaciones públicas, la OAN de
México lleva a la atención del Departamento del Trabajo de los Estados Unidos de América (DOL)
el presente informe de revisión, para que conforme a sus procedimientos internos, el DOL aclare
las inquietudes de los peticionarios y del público, y conforme a derecho determine lo que
proceda en términos de su legislación y prácticas internas, respecto a:
Si se han violado los derechos de trabajadores enfermos o lesionados; medidas para agilizar
los procedimientos para otorgar indemnizaciones por enfermedades o lesiones ocupacionales; y
asegurarse que los empleadores y autoridades locales competentes conozcan y apliquen de manera
efectiva la legislación correspondiente en materia de:
(i) prevención de lesiones y enfermedades ocupacionales;
(ii) indemnización en los casos de lesiones de trabajo o enfermedades ocupacionales; y
(iii) protección de los trabajadores migratorios.
2. La OAN de México hace particular énfasis en el tema de los trabajadores migratorios. De
conformidad con la Declaración Ministerial Conjunta entre la Secretaría del Trabajo y Previsión
Social y el Departamento del Trabajo de los Estados Unidos de América del 15 de abril de 2002,
acerca de los derechos laborales de los trabajadores migratorios, el Secretario del Trabajo y
Previsión Social de México y la Secretaria del Trabajo de los Estados Unidos de América
ratificaron su compromiso de aplicar vigorosamente las leyes laborales en el ámbito de su
competencia para proteger a todos los trabajadores sin importar su condición migratoria. Ambos
Secretarios reconocieron que dichos trabajadores están entre los más vulnerables.
La OAN de México estima que es necesario divulgar más ampliamente los derechos laborales de
los trabajadores migratorios en los Estados Unidos de América, así como los recursos al alcance
de dichos trabajadores, por medio de los canales de cooperación bilateral que los Secretarios
promovieron en la Declaración Ministerial Conjunta.
3. La OAN de México solicitará consultas a la OAN de EUA en términos del artículo 21 del
ACLAN con objeto de ser informada sobre los avances en las acciones recomendadas, y estar en
posibilidades de determinar si recomienda al Secretario del Trabajo y Previsión Social de
México solicitar a la Secretaria del Trabajo de los Estados Unidos de América consultas
ministeriales sobre estos asuntos.
VII. End Notes
1. Los principios laborales que las Partes se comprometen a promover bajo las
condiciones que establezca su legislación interna son: 1. Libertad de asociación y protección
del derecho a organizarse; 2. Derecho a la negociación colectiva; 3. Derecho de huelga; 4.
Prohibición del trabajo forzado; 5. Restricciones sobre el trabajo de menores; 6. Condiciones
mínimas de trabajo; 7. Eliminación de la discriminación en el empleo; 8. Salario igual para
hombres y mujeres, según el principio de pago igual por trabajo igual en un mismo
establecimiento; 9. Prevención de lesiones y enfermedades ocupacionales; 10. Indemnización en
los casos de lesiones de trabajo o enfermedades ocupacionales; y 11. Protección de los
trabajadores migratorios.
2. Artículo 1 del ACLAN
3. Artículos 3 al 7 del ACLAN
4. Artículos 2 y 42 del ACLAN
5. Artículo 5.8 del ACLAN
6. Anexo 49 del ACLAN
7. Artículo 16.3 del ACLAN
8. Artículo 22 del ACLAN
9. Artículo 23 del ACLAN
10. Artículo 29 del ACLAN
11. El texto de la Comunicación Pública MEX 2001-1 incluye 13
declaraciones juradas de trabajadores afectados.
12. Declaraciones juradas de National Mobilization Against Sweatshops (
párrafo 12) y Asociación Tepeyac (párrafo 7).
13. Declaración jurada de Tomaszewski (párrafos 19 y 20).
14. Declaración jurada de Abdulkader (párrafo 14).
15. Declaraciones juradas de Sheng Ku (párrafo 16) y Labuz (párrafo 13).
16. Declaración jurada de Kocimska (párrafos 9-10).
17. Declaraciones juradas de Qian (párrafo 11) y Sheng Ku (párrafo 14).
18. Declaración jurada de Tomaszewski (párrafo 17).
19. New York State Bar Association, Report of the Special Committee on
Administrative Adjudication (Oct. 21, 1999). Este estudio fue anexado por los peticionarios a
la Comunicación Pública MEX 2001-1. Traducción OAN de México.
20. Declaraciones juradas de la CSWA (párrafos 9 y 10) y del NMASS (
párrafos 5 y 7).
21. Workers Comp. Falling Down on the Job, Consumer Reports 2 (Feb. 2000)
, en p.14 de la Comunicación Pública.
22. Declaraciones juradas de CSWA (párrafo 12) y de NMASS (párrafo 6).
23. Artículo 8, Sección 140 de la New York Workers' Compensation Law.
24. De conformidad con el artículo 4, sección 50 de la New York Workers'
Compensation Law, los empleadores pueden asegurar el pago de indemnizaciones por lesiones o
enfermedades ocupacionales mediante tres vías: (i) con evidencia de que cuenta con los recursos
suficientes para pagar las indemnizaciones por su cuenta; (ii) mediante un contrato con una
compañía de seguros o sociedad mutualista; o (iii) con la inscripción al fondo de seguro del
estado de Nueva York.
25. En relación con los procesos ante la Junta de Indemnización Laboral
de Nueva York para la adjudicación de indemnizaciones por lesiones de trabajo o enfermedades
ocupacionales, la Ley de Indemnización Laboral de Nueva York contempla tres tipos de audiencias:
(i) la ordinaria; (ii) la preliminar; y (iii) la de conciliación.
26. Artículo 2, sección 20(1) de la New York Workers' Compensation Law.
27. Artículo 2, Sección 21-a de la New York Workers' Compensation Law.
28. Artículo 2, Sección 25 (2) de la New York Workers' Compensation Law.
29. Artículo 2, Sección 25 (2-a) de la New York Workers' Compensation Law.
30. Artículo 2, Sección 25 (3) de la New York Workers' Compensation Law.
31. Artículo 2, Sección 25 (2-c) de la New York Workers' Compensation Law.
32. La New York Workers' Compensation Law considera entre otras como
prácticas dilatorias: no entregará información o documentación solicitada por la Junta de
Indemnización Laboral de Nueva York; no acudir a citatorios; no presentar testigos cuando así lo
haya requerido la Junta de Indemnización Laboral de Nueva York; ocultar evidencia; o retrasar
reiteradamente la resolución del conflicto.
33. Este fondo se estableció con objeto de contar con recursos para el
pago de indemnizaciones de aquellos trabajadores lesionados cuyas empresas no se aseguraron con
empresas particulares de seguros.
34. Artículo 2, Sección 25 (3-d) de la New York Workers' Compensation Law.
35. Artículo 2, Sección 25 (3-d) de la New York Workers' Compensation Law.
36. Artículo 2, Sección 23 de la New York Workers' Compensation Law.
37. Declaraciones juradas de Kocimska (párrafo 15); Sheng Ku (párrafo 17)
; Labuz (párrafo 16); Qian (párrafo12); y Santana (párrafo 12).
|
