Informe sobre la Revisión de la Comunicación Pública 9501/ OAN MEX
|
Secretaría del Trabajo y Previsión Social INDICE
III. CONCLUSIONES IV. RECOMENDACIONES V. END NOTES El 9 de febrero del año en curso, la Oficina Administrativa Nacional (OAN) de México recibió una Comunicación Pública presentada por el Sindicato de Telefonistas de la República Mexicana (STRM), sobre asuntos relativos a la legislación laboral surgidos en el territorio de los Estados Unidos. La OAN de México, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 16(3) del Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte (ACLAN), procedió a revisar el contenido de la Comunicación Pública 9501/OANMEX. La revisión se centró en el marco jurídico estadounidense que protege y promeuve el principio de libertad de asociación y el derecho a organizarse. Principalmente, se estudiaron los procedimientos establecidos para garantizar el acceso a la representación sindical y a la negociación colectiva. En este contexto, se realizaron diversas acciones encaminadas a la obtención y análisis de información pública sobre la legislación laboral en la materia. Este procedimiento permitió avanzar en la comprensión, aplicación y funcionamiento del marco jurídico estadounidense: objetivo propuesto por las Partes del ACLAN. El presente documento establece en el primer apartado las cuestiones jurídicas principales contenidas en la Comunicación Pública 9501/OANMEX surgidas en el territorio de los Estados Unidos y cómo están reguladas en la legislación correspondiente. El segundo apartado del documento tiene por objeto definir la relación causal existente entre dichas cuestiones laborales y las obligaciones establecidas por el ACLAN para cada una de las Partes. Se explica brevemente cuales fueron las acciones realizadas por la OAN de México para arribar a sus conclusiones. Finalmente, la OAN de México emite las conclusiones derivadas de la revisión y sus recomendaciones. La Constitución de los Estados Unidos de América no crea explícitamente un Derecho Laboral, sino que al establecer principios de libertad individual, provee el fundamento central para el desarrollo de los derechos de los trabajadores en aquel país. El derecho laboral estadounidense es excepcionalmente estatutario.(1) Como regla general, la legislación federal excluye de la compentencia local los aspectos que afectan el comercio interestatal. Dentro de los aspectos regulados por la legislación federal se encuentran el marco jurídico en materia de derecho a organizarse, negociación colectiva, derecho de huelga y régimen sindical entre otros. Dicha legislación es administrada exclusivamente por autoridades federales y se encuentra principalmente en el Título 29 del Código de ese país.(2) La información pública recabada por la OAN de México en relación al principio de Libertad de Asociación y el Derecho a Organizarse se centró en aspectos tales como la creación de los sindicatos, la representación sindical y los procedimientos para determinar la misma, las autoridades encargadas de la aplicación de la legislación relativa, el concepto de prácticas laborales desleales, el resarcimiento de daños causados al trabajador y aspectos conexos. 1) SINDICATOS. CREACION, INTEGRACION, LIMITACIONES, PERSONALIDAD JURIDICA. La legislación reconoce el derecho de los trabajadores para organizarse, constituir, afiliarse o ayudar a organizaciones obreras, así como para negociar colectivamente sus condiciones de trabajo a través de sus representantes.(3) Sin embargo, no existe un procedimiento legal específico necesario para constituir un sindicato. Los requisitos para llevar a cabo una elección de representación sindical, son que se determine la existencia de una "unidad de negociación" apropiada y que exista apoyo sustancial de los trabajadores de dicha unidad para la celebración de la elección.(4) La "unidad de negociación" no puede incluir a: trabajadores agrícolas; servidumbre doméstica; contratistas independientes; supervisores; trabajadores sujetos a la Ley Obrera de los Ferrocarriles; personas empleadas por sus cónyuges o padres; y empleados del gobierno. No existen restricciones para que los extranjeros sean miembros o funcionarios de algún sindicato. La "unidad de negociación" es apropiada dependiendo de diversos factores relacionados con la comunión de intereses de los trabajadores entre los que se encuentran la voluntad de los mismos, su grado de organización, o bien consideraciones geográficas u ocupacionales. La "unidad de negociación" puede ser el negocio del patrón, un establecimiento determinado o una subdivisión del mismo. El sindicato que busca ser reconocido como el representante exclusivo de los trabajadores de una "unidad de negociación," debe obtener el apoyo mayoritario de los mismos. Eso le otorgará la facultad de negociar con el patrón las condiciones de trabajo que regirán la relación laboral de sus representados. Las autoridades competentes reconocen la existencia y vida de los sindicatos, de acuerdo con la ley.(5) La NLRB es una agencia del Gobierno Federal de los Estados Unidos, integrada por una junta de cinco miembros designados por el Presidente y ratificados por el Senado de ese país. Además la componen el Consejo General y las oficinas regionales. Sus funciones son administrativas y procedimentales en materia laboral.(6) Sin embargo, la NLRB no tiene facultades para llevar a cabo la ejecución de las resoluciones que emite.(7) Las dos funciones primordiales de la agencia son: la organización de las elecciones para determinar la representación sindical en una "unidad de negociación" y el procesamiento de los alegatos sobre prácticas laborales desleales. Ambas, operan exclusivamente a petición de parte.(8) La Junta decide todos los asuntos sobre prácticas laborales desleales que le presenta el Consejo General y cuenta con autoridad completa sobre los casos de representación sindical. El Consejo General por su parte, tiene el monopolio de la función investigadora y encausadora dentro de la agencia. Ante la negativa del patrón o de los trabajadores para acatar las decisiones adoptadas por la NLRB después de substanciar un procedimiento por prácticas laborales desleales, la agencia tiene que acudir ante la Corte de Apelaciones de los Estados Unidos en el circuito judicial correspondiente, para solicitar la ejecución.(9) La mayoría exigida por la NLRA para que un sindicato se constituya en agente negociador exclusivo de un grupo de trabajadores se puede determinar, a falta de acuerdo entre el patrón y los mismos, mediante elecciones organizadas por la NLRB. También se dirimen por este medio los conflictos relativos a la titularidad de la representación colectiva de los trabajadores integrantes de una "unidad de negociación." El procedimiento de elección de representantes puede iniciarse a petición del trabajador o trabajadores interesados en ser representados, de una organización sindical o del patrón mismo. La actuación de la NLRB se rige por las siguientes reglas: - Después de recibir la petición, la agencia debe conducir una investigación para determinar si encuentra o no una "causa razonable para creer" en la existencia de dudas sobre representación sindical que afectan al comercio. Si existen tales dudas, deberá llevar a cabo una audiencia.(10) - Una vez celebrada la audiencia, si persisten las dudas acerca de la representación sindical, la agencia deberá organizar una elección por voto secreto y certificar los resultados. Previo a la elección, los trabajadores pueden demostrar al patrón el apoyo al movimiento sindical. Bajo ciertas reglas, el patrón también puede expresar su opinión respecto del movimiento. No obstante lo anterior, la Ley en ningún momento lo autoriza a proferir amenazas o prometer beneficios para influenciar en los resultados de la elección toda vez que esa conducta sería considerada como una práctica laboral desleal encaminada a interferir con el derecho de organización de los trabajadores.(11) Los efectos de la elección son determinar si una organización laboral se convierte o no en el representante exclusivo de los trabajadores de una unidad de negociación. La vigencia de los resultados es de un año, ya que no se deberá realizar otra elección en la "unidad de negociación" o en cualquier subdivisión de la misma, al menos por ese período.(12) Las prácticas laborales desleales son actos del patrón o de las organizaciones sindicales que interfieren, restringen o coaccionan el ejercicio de la libertad de asociación y del derecho a organizarse.(13) Como ejemplos de prácticas laborales desleales cometidas por el patrón se encuentran: - amenazas de pérdida de empleos o beneficios para influenciar las actividades sindicales; Asimismo, el patrón no puede intentar dominar o influenciar la organización del sindicato mediante acciones que impliquen brindar apoyo financiero, o bien, favorecer de alguna manera a un sindicato sobre otro durante un proceso de elección. Las características del derecho estadounidense han permitido al órgano jurisdiccional ampliar la aplicación del concepto de práctica laboral desleal a otras actividades del patrón o de las organizaciones sindicales. Ejemplos de lo anterior lo constituyen las siguientes interpretaciones: Los procedimientos en contra de prácticas laborales desleales pueden ser iniciados por un trabajador, un patrón, una organización laboral, o por cualquier persona. Las autoridades encargadas de sustanciar el procedimiento son: la NLRB a través de sus diferentes órganos e instancias, las Cortes Federales de Apelación y en algunos casos la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América. La actuación de la NLRB podría catalogarse como la de una persona que interviene en un procedimiento como juez y parte. La oficinas regionales de la NLRB reciben los alegatos sobre la comisión de una práctica laboral desleal y después de evaluar los elementos que se le presentan deciden si se emite o no una queja formal para iniciar el procedimiento.(17) Una vez iniciado el procedimiento, el asunto se turna ante un Juez de Derecho Administrativo (ALJ, siglas en inglés). El ALJ es un funcionario adscrito a la agencia federal, considerado semi-independiente en el ejercicio de sus funciones, de acuerdo al derecho administrativo estadounidense.(18) El ALJ conduce la audiencia de conformidad con la reglas procesales establecidas para los Juzgados de Distrito de los Estados Unidos. Una vez concluida esta etapa procesal, el ALJ emite una resolución dirigida a la NLRB. Esta resolución es susceptible de ser revisada por la NLRB, si alguna de las partes así lo solicita. En caso contrario, la recomendación se considera definitiva. Cuando se determina la existencia de una práctica laboral desleal, la autoridad puede emitir una resolución ordenando el desistimiento en dicha conducta un remedio adecuado para resarcir los daños y perjuicios originados por la práctica desleal o ambos. Contra la resolución definitiva de la NLRB procede la apelación ante los Tribunales Federales.(19) Contra la resolución que emitan los mismos, en algunas ocasiones procede la revisión ante la Suprema Corte de Justicia. 5) RESARCIMIENTO DE DAÑOS AL TRABAJADOR - INDEMNIZACION, REINSTALACION Y OTROS. La NLRA faculta a la NLRB para ordenar el cese y desistimiento de la conducta caracerizada como práctica laboral desleal. Además, la autoridad puede adoptar acciones afirmativas para resarcir el daño causado por la práctica desleal, incluyendo la resinstalación de trabajadores, con o sin el pago de salarios vencidos.(20) El objetivo correctivo que persigue la NLRA, en ciertas ocasiones, ha orientado a la NLRB para tomar decisiones como requerir al patrón para negociar colectivamente con algún sindicato, y por ende reconocerlo como representante exclusivo de sus trabajadores; deshacer un sindicato dominado por el patrón (sindicato blanco); o simplemente, buscar una orden judicial restringiendo la capacidad de acción del patrón en los casos que lo estime necesario. La orden de la NLRB en el sentido de propiciar una negociación colectiva puede darse en algunos casos limitados inclusive sin la celebración previa de una elección.(21) 6) MEDIDAS TEMPORALES (INJUNCTION) La legislación estadounidense comtempla la posibilidad de que la NLRB solicite a un Juez de Distrito concomitantemente con la sustanciación del procedimiento sobre prácticas laborales desleales, una orden temporal que prevenga el daño irreparable en los derechos afectados por la presunta conducta ilícita.(22) El Juez de Distrito, podrá la suspensión de la conducta investigada o, inclusive, puede decretar acciones correctivas temporales como la resinstalación de los trabajadores despedidos. El procedimiento iniciado ante el Tribunal Federal es de carácter independiente al fondo del asunto investigado por la NLRB. Su objetivo es atenuar los posibles daños y perjuicios que sufren las partes, como consecuencia del periodo de tiempo necesario para recorrer las instancias del procedimiento. La NLRA no establece los criterios exactos que debe seguir el Juez de Distrito para determinar la procedencia y naturaleza de la orden temporal. No puede haber expresión más extrema de la terminación de las relaciones laborales en forma colectiva que el cierre total del centro de trabajo. Esta circunstancia puede estar motivada única y exclusivamente por la finalidad de evadir el ejercicio de la libertad de asociación y el derecho a organizarse de los trabajadores, en cuyo caso se clasificaría dicho acto como una práctica laboral desleal bajo la NLRA. En caso de ocurrir el cierre del centro de trabajo, los trabajadores que quedan sin empleo generalmente obtienen una compensación integrada por fondos aprotados por el patrón, hasta por un período de 26 semanas, así como los beneficios de terminación, antigüedad y conexos que hubieren sido negociados en contratos colectivos de trabajo. Las compensaciones por desempleo se calculan en base a fórmulas y requieren que el trabajador reúna ciertos requisitos para hacerse acreedor a las mismas.(23) Por otra parte, la ley denominada Worker Adjustment and Retraining Notification Act (ley WARN, siglas en inglés)(24) obliga al patrón a abstenerse de ordenar el cierre de una planta o un despido masivo, hasta que se cumpla un período de 60 días posteriores a la notificación hecha por escrito a los trabajadores afectados en la situación. El concepto "cierre de planta" es definido ampliamente por la ley WARN como el cierre permanente o temporal de un centro de trabajo, o de uno o más establecimientos o unidades de operación comprendidas dentro del centro de trabajo o la empresa. Es necesario que el cierre derive en una pérdida de empleos durante los siguientes 30 días al cierre de 50 o más empleados de tiempos completo.(25) En caso de que el cese de operaciones de una empresa subsidiaria de otra que continúa operando, sea violatorio de las disposiciones de la ley WARN, la empresa matriz puede resultar responsable. Esto ocurre en casos limitados, cuando la relación entre ambas empresas es tan estrecha que no se puede advertir la independencia entra una y otra.(26) Una empresa matriz que no otorgue autonomía alguna a su subsidiaria puede impedir que esta última cumpla con las obligaciones que le impone la NLRA en materia de libertad de asociación y derecho a organizarse de los trabajadores. Los asuntos relativos a la legislación de los Estados Unidos presentados a la OAN de México en la Comunicación Pública 9501/OANMEX, acerca de la libertad de asociación y protección del derecho a organizarse, se encuentran comprendidos en los principios laborales indicados en el artículo 1 del ACLAN y enunciados en el anexo 1 de dicho documento. Es un compromiso de cada una de las partes promover dichos principios y garantizar la correcta aplicación de la legislación encaminada a tal propósito.(27) En consecuencia y conforme a lo dispuesto por la normatividad de la OAN de México en la materia, la Comunicación Pública 9501/OANMEX fue aceptada a revisión.(28) Las acciones emrendidas por la OAN de México para obtener información pública relacionada con el contenido de la comunicación fueron las siguientes: a. La OAN de México solicito una consulta con la OAN de los Estados Unidos sobre leyes y reglamentos, procedimientos, políticas o prácticas, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 21 del ACLAN;(29) b. La petición antes descrita fue notificada a la OAN de Canadá y al Secretariado de la Comisión para la Cooperación Laboral de América del Norte en términos de lo dispuesto por el precepto antes indicado; c. Se llevó a cabo un estudio interno sobre legislación laboral estadounidense; d. Se celebraron reuniones con los titulares de la Dirección General de Asuntos Jurídicos y de la Dirección de Asuntos Laborales Internacionales de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, con la finalidad de evaluar la información materia de la revisión; e. Funcionarios de la OAN de México asistieron a la Conferencia Trinacional Gobierno a Gobierno sobre Libertad de Asociación y Derecho a Organizarse, celebrada en Washington, D.C. los pasados 27 y 28 de marzo;(30) f. Funcionarios de la OAN sostuvieron una entrevista con los abogados de la empresa mencionada como protagonista en los asuntos laborales surgidos en el territorio de los Estados Unidos;(31) g. Funcionarios de la OAN de México participaron en una reunión con el Comité Consultivo Nacional en donde se analizó el contenido de la Comunicación Pública 9501/OANMEX y la información obtenida en la revisión; y(32) h. La OAN evaluó información enviada por los abogados de la empresa señalada como protagonista de los asuntos laborales contenidos en la Comunicación Pública.(33) El análisis de la información y puntos de vista obtenidos a través de las acciones indicadas, permitió a la OAN de México arribar a las conclusiones que a continuación se expresan. La revisión llevada a cabo por la OAN de México consistió en la obtención y análisis de información sobre la legislación laboral estadounidense y su aplicación. La descripción de las leyes, reglamentos, políticas y prácticas de las autoridades encargadas de vigilar y garantizar su cumplimiento, permitió avanzar en la comprensión del funcionarmiento de su sistema laboral, orientado a la consecución de los objetivos plasmados en el ACLAN. Después de estudiar los asuntos relativos a legislación laboral de los Estados Unidos derivados del contenido de la Comunicación Pública 9501/OANMEX, particularmente bajo el rubro de la libertad de asociación y el derecho que tienen los trabajadores para organizarse, la OAN de México mantiene inquietudes relativas a la efectividad práctica de ciertas disposiciones que salvaguardan dichos principios laborales fundamentales. Durante el análisis, se advirtió la importancia concedida por el legislador y las autoridades federales estadounidesnes encargadas de la aplicación de la legislación, a estos principios y derechos. La norma que regula la libertad de asociación y el derecho a organizarse parte de la premisa de que es necesario garantizar esos derechos fundamentales de los trabajadores para impedir que se afecte al comercio.(34) La interrelación existente entre la apertura comercial y su influencia directa en el nivel de vida de los trabajadores, ha sido expresamente reconocida.(35) En consecuencia, deben estudiarse con mayor atención las repercusiones que pueden tener acciones orientadas por la realidad comercial respecto del ámbito laboral y viceversa. En virtud de lo anterior, la OAN de México enfatizó su análisis en los posibles problemas de aplicación efectiva de la legislación estadounidense, que pudieran sugir cuando el patrón rehusa negociar colectivamente con un sindicato electo representante exclusivo de los trabajadores en una unidad de negociación, o bien, ante la negativa del patrón para permitir que se lleve a cabo la elección correspondiente. Concretamente, la OAN, a la luz de la información obtenida, no logró advertir con certeza la totalidad de los efectos sobre los derechos de los trabajadores cuando el patrón, en un acto repentino, cierra el centro de trabajo. El dinamismo que caracteriza a la realidad económica actual demanda consistencia entre el ideal previsto por un ordenamiento jurídico y su forma y tiempos de aplicación. Sólo de esta manera se pueden lograr en términos reales los objetivos previstos por la ley. Ratificando el pleno respeto a la Constitución y leyes internas de cada país, la OAN de México considera necesario profundizar en el análisis de los efectos que tiene el principio de libertad de asociación y el derecho a organizarse de los trabajadores, ante el cierre repentino del centro de trabajo. Para ello, se recomienda una consulta a nivel ministerial, en términos de los dispuesto por el artículo 22 del ACLAN. México, Distrito Federal, a 31 de mayo de 1995 Miguel Angel Orozco 3. Sección 7, "Derechos de los Trabajadores," de la NLRA. 6. Secciones 3, 4, 5 y 6 de la NLRA. 8. Información proporcionada por la OAN de los Estados Unidos, página 7. 11. Sección 8, "Prácticas Laborales Desleales," de la NLRA. 12. Sección 9. "Representantes y Elecciones," inciso c(3) de la NLRA. 13. Sección 2 de la NLRA en relación con las secciones 7 y 8. 16. N.L.R.B. v. Transportation Management Corp., 1983, 103 S. Ct., 2469. 20. Sección 10, "Prevención de las Prácticas Laborales Desleales," inciso (c) de la NLRA. 21. Información proporcionada por la OAN de los Estados Unidos, página 4. 22. Sección 10, inciso j de la NLRA. 23. Información proporcionada por la OAN de los Estados Unidos, página 15. 24. Código de los Estados Unidos, Titulo 29, Sección 2101 en adelante. 25. Sección 1, inciso a(2) de la Ley WARN. 26. Información proporcionada por la OAN de los Estados Unidos, página 15. 31. La reunión se verificó el 29 de marzo en Washington, D.C. 33. La información fue enviada con carácter confidencial. 34. Sección 1, "Exposición de Motivos," de la NLRA.
|
